• 我国养老保险制度改革的现状评估及政策建议 来源:中国劳动保障新闻网 作者:王跃洁 日期:2020-07-01
    [导读]从建国以来的实践出发,中国养老保险制度发展经历了创建、瘫痪、调整恢复、初步改革和深化改革五个阶段。本文从养老保险制度覆盖程度、公平性、整体制度可持续性和财务可持续性四个维度对现行制度的实践效果进行评估,发现了其养老金待遇公平性欠缺、多层次养老保险体系实践效果不理想、养老保险基金存在收支缺口等问题。基于此,提出应统筹规划养老保险水平、延长退休年龄、拓宽投资渠道以及完善养老保险服务体系的建议。

      养老保险是养老保障体系的基础。当前我国老龄化现象严重,完善我国养老保险制度紧迫性凸显。通过对我国社会养老保险制度实施现状的评估,提出政策建议。对于养老保障体系的完善以及社会的稳定发展具有重要意义。

      一、对中国养老保险制度实践效果的评估

       本节选取养老保险制度覆盖程度、公平性、整体制度的可持续性和财务的可持续性四个维度,旨在对中国养老保险制度现状进行客观评估,并指出当前制度所存在问题。

      (一)覆盖程度

      1.基本养老保险参保人数逐年增多,覆盖范围逐步扩大

       2014年我国基本养老保险参保人数为84232万人,截至2019年末,全国基本养老保险参保人数为96748万人,与2014年的参保人数相比,增长率为14.9%,城镇职工参保人数较城居保参保人数上涨速度快。全国覆盖率从2014年占全国16岁以上人口的74.7%上涨到2019年的84.1%。
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
    数据来源:《中华人民共和国2014-2019年国民经济和社会发展统计公报》

      2.基本实现基本养老保险制度全覆盖

       我国自建国以来养老保险的多年改革与发展,我国基本养老保险制度覆盖了城镇企业职工、机关事业单位工作人员、个体工商户、灵活就业人员、城镇居民(未从业)和农村居民,基本实现了不同群体的全覆盖。

      (二)公平性

      1.不同群体之间的替代率差距

       从适用于不同人群的三大制度来看,面向企业职工的基本养老金替代率为65%左右;机关事业单位工作人员的替代率在80%以上;城乡居民养老金待遇领取者的替代率不到15%。由此可见不同群体间的替代率差距较大,且城乡居民养老金替代率过低,对于领取者来说满意程度低。

      2.养老金待遇给付差距

       我国养老保险制度建立初期为了提高制度覆盖率,减轻中央财政压力,将费率的确定、养老金收支管理等交由地方政府管理,而大多数省份只在市级或者县级统筹。我国较低的统筹层次已不再适应当前养老保险制度的发展,只会使地区间的发展差距逐渐拉大。我国东部地区经济发达、青年打工者比较多,养老金统筹账户基金有结余可持续性良好,个人的养老金也待遇会比其他地区高一点,而我国西北地区和中部地区经济发展滞后,人口老龄化严重,养老产业不发达,导致养老金统筹账户结余少。
    可见,中国的养老保险制度通过普惠全民解决了制度公平的起点问题,但尚未解决不同群体与不同个体最终养老金待遇的不公平问题,这将是未来发展面临的长期挑战。

      (三)整体制度可持续性

       评估整体制度可持续性采用的是定性指标——多层次养老保险体系的发展现状。
       我国多层次养老保险体系自建立以来国家也在不断发展完善,力求更大程度保障老年人的生活。国家近年来出台多项法律法规与政策性文件助力我国多层次养老保险体系的建设,最新颁布的《企业年金办法》又为企业年金的完善提供了政策支持。2018年个人税收递延型商业养老保险开始在国家设立的试点地区实行,国家开始重视商业保险在建立多层次养老保险体系中的地位,我国第二、三层次养老保险建立有了政策支持。但需注意的是这些政策在实施后虽有成效却并未达到理想的积极效应。
    以企业年金为例,虽然我国已经颁布了许多办法来减轻企业负担,但大多数雇主还是没有动力提供企业年金计划。
       我国企业年金发展速度较慢,由表1可知从 2014年到 2019年企业年金参保人数占城镇职工基本养老保险参保人数的比重从6.72% 下降到 5.86%,并且2019年参加企业年金的个人仅占就业人数的3.29%,近六年平均所占比重也就在3%左右。若不及时解决这种现象,中小微企业与国企、机关事业单位间差距逐渐变大,这一现象不利于我国养老保险制度的可持续发展。
    表1 2014-2019年我国企业年金参保情况
    年份 建立企业年金企业数

      (万户)

    参保人数(万人) 积累基金(亿元) 企业年金参保人数/就业人口(%) 企业年金参保人数/城镇职工基本养老保险参保人数(%)
    2014 7.33 2293 7689 2.97 6.72
    2015 7.55 2316 9625 2.99 6.55
    2016 7.63 2325 11075 2.99 6.13
    2017 8.04 2331 12880 3.00 5.79
    2018 8.74 2388 14770 3.10 5.70
    2019 9.60 2548 17985 3.29 5.86

      数据来源:人力资源和社会保障部,《2014-2019年全国企业年金基金业务数据摘要》

       造成这种现象的根本原因在于我国养老保险体系第一层次独大且尚未成熟,这导致了第二、三层次的发展受限,也造成了市场主体、用人单位乃至个人难以真正发力。
    要清楚认识多层次养老保险的问题首先明确“多层次”的概念。多层次与可以平行推进的多支柱并不相同,多层次社会养老保险体系建立应当循序渐进、依次推进,若政府主导的第一层次发展没有定型,第二、第三层次建设也会出现问题。
       而导致第一层次尚未成熟的原因一方面是由于社会养老保险仍然处于地区分割统筹状态,尚未实现全国统筹。企业年金个人账户的转移接续办理手续繁琐,异地账户缴费标准不统一,不利于流动人员参保。另一方面是政府责任过重,承担了整个社会养老保险制度的兜底责任。单从政府视角理解多层次社会保障体系不全面,政府无法替代市场主体、社会组织等在不同保障层次建设中的主体职责与功能,应认识到要在不同的层次中分别发挥好相关主体的作用。
       从上述评估获得的基本结论是,中国多层次养老保险体系建设目标已定,政策框架初步成型但层次偏低,实践效果欠佳。因此,多层次养老保险体系尚未建成,政府正在积极推进严重滞后的企业年金与商业性养老金发展,从而具有潜在发展空间。

      (四)财务的可持续性

       当前社会人口老龄化加速,老年抚养比不断提高,劳动人口逐年缩减形成了养老基金收入与支出的严重缺口,近年来国家想通过用强有力的措施来填补缺口。
       自2012年以来我国劳动年龄人口的数量和占比多年呈下降趋势,到2018年末已相比于之前减少了2600万人。2019年末16-59岁的劳动年龄人口达到89640万人。老年抚养比在 2019 年达到 18.07%,社会养老负担加重。并从2014年起,各级财政补贴的占比增加,养老保险费缴纳收入已远少于当年的基金支出,我国统账结合的养老保险体制将面临严重的收支缺口。

      1.城乡居民基本养老保险基金运行情况

       以我国城乡居民基本养老保险基金情况为例,据表2可知,2014-2015年基金当期结余下降,但2013-2017年整体上收支结余呈上涨趋势,2017年基金总支出占基金总收入的73.3%。并且可以明显看出财政对养老保险基金的补贴逐年上涨,2014 年数额为1527亿元增加至 2017年的2319.19亿元,仅3年时间就增长了1.52倍,预计未来的补贴数额还会增加。从财政补贴占基金收入的比重来看,2014年-2017年间财政补贴占基金总收入的比重稳定在65%-70%范围内,城乡居民基本养老保险对财政补贴收入的依赖性明显,财政补贴的发挥的作用越来越大。
    表2 2013-2017年全国基本城乡居民养老保险基金收支及财政补贴情况
    年份

      基金总收入(亿元)

    征缴收入(亿元)

      基金总支出(亿元)

    基金收支结余(亿元)

      财政补贴

      收入(亿元)

    财政补贴增速(%) 补贴占基金总收入比重(%)
    2013 2173 647 1431 742 —— —— ——
    2014 2343 682 1593 750 1524 —— 65.04%
    2015 2879 708 2069 744 2044 34.1% 70.99%
    2016 2956 737 2174 782 2092 2.4% 70.77%
    2017 3339 830 2395 944 2319 10.9% 69.45%
    数据来源:中华人民共和国中央人民政府,《财政部关于2013-2017年全国社会保险基金决算的说明》

      2.企业职工基本养老保险基金运行情况

       “统账结合”型企业职工基本养老保险制度现在实行的是部分积累制,制度实施后以前在现收现付制时期个人没有交过保费或没有缴满缴费年限就退休的职工在退休后同样会按视同缴费领取养老金,隐性债务就在这种情况下出现。虽然当前我国采取国有资产划拨、地方财政补贴等措施弥补,但缺口还是很大,就会出现挪用个人账户基金的现象,这使得养老保险基金的可持续性发展受阻。并且受今年新冠肺炎疫情影响,国家已经颁布了阶段性减免企业基本养老保险单位缴费部分的政策,预计今年社会保险收入的压力会继续参加。

      二、完善我国养老保险制度的建议

      (一)统筹规划养老保险体系的保障水平

       若想推进基本养老保险覆盖面进一步扩大,贯彻公平与效率原则,就要着力于城镇职工与城乡居民养老保险的政策衔接,同时积极引导农民工及灵活就业人员参加基本养老保险。还要保证基本养老保险“保基本”的原则,保障水平太高会增加政府的财政压力,太低对于参保人的基本生活没有得到基本保障。对参保人来说保障水平高也会增加其缴费负担,对二、三层次有挤出效应。因此我国多层次养老保险体系的建设要确定适度的基本养老保险保障水平,且整个体系的保障程度要与各层次的替代率相适应,合理设定各层次的替代率,养老保险制度的可持续性将会明显提高。

      (二)考虑分性别逐步延迟退休年龄,调整最低缴费年限

       我国当前退休年龄的规定为男年满六十周岁,女年满五十周岁(干部55周岁退休),结合美日两国经验来看,美国实行的是弹性退休制度,一般年龄到62岁可退休,若延迟至70岁退休,就可多领取一定比例的退休金;日本则颁布规定养老金领取要逐步推迟到65岁,男性比女性提早三年开始实施。我国可借鉴两国经验,中国女性比男性的退休年龄小,因此其延迟退休的弹性更大,可考虑先让女性延迟至与男性同龄退休,再进一步调整男性的退休制度。需要注意的是延迟退休的制度若实施还要与提高最低缴费年限相配合,这样才能发挥延迟退休增加基金收入作用,提高缴费年限可以有效改善一些人参而不缴现象。

      (三)拓宽投资渠道,确保基金的保值增值

       养老保险基金的可持续性非常重要,再加上参保人个人账户的基金要在其工作年限中逐年积累,等到退休后才能领取,因此这部分养老保险基金应做长远的投资。目前我国养老保险基金的投资途径很有限,要创新养老基金的投资路径,并结合中国的实际情况做出决策,减少短期投资。可扩展投资领域,例如国家重点扶持的项目、保障性住房建设、养老产业等。

      (四)优化养老保险服务

       养老保险服务要注重基层服务平台建设。优化服务流程,提高服务效率,并扩大服务范围,逐步向农村、乡镇等基层延伸。
       加强养老保险经办管理服务标准化和信息化建设。逐步建立起全国统一的养老保险信息系统,提供精确管理和便捷服务。并且也可将保险科技应用于养老保险数据库的建立。国家层面应当推出养老保险信息标准体系,尽快实现纵向、横向信息对接畅通、上下一体,以之为养老保险制度的统一提供有力的技术支撑。
     
    参考文献
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